Kasia Lemanska
EU Policy Advisor - Aidsfonds
Desde mayo de 2018, la UE está negociando su presupuesto 2021-2027, también llamado Marco de Financiación Plurianual (MFF, por sus siglas en inglés). Las negociaciones se han prolongado debido a las posiciones divergentes en una variedad de temas tanto entre los Estados miembros, como entre éstos y el Parlamento Europeo (PE). Los principales escollos son el nivel del presupuesto total de la UE tras el Brexit y las prioridades clave, con el Parlamento pidiendo mucha más ambición de la que el Consejo Europeo está dispuesto a financiar. Lamentablemente, la acción exterior no ocupaba un lugar muy destacado en el programa de las y los negociadores, al menos hasta que la pandemia de COVID-19 nos arrastró a todos.
El MFF está dividido en capítulos, que estructuran el presupuesto según las principales prioridades políticas. La financiación de la acción exterior se encuentra dentro del capítulo 6, "Vecindad y el mundo", y debe desembolsarse a través de instrumentos de financiación, en particular el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (NDICI, por sus siglas en inglés) y el Instrumento de Ayuda Humanitaria.
El NDICI nace de la fusión de la mayoría de los actuales instrumentos de desarrollo independientes, como el Fondo Europeo de Desarrollo, el Instrumento de Cooperación para el Desarrollo y el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos. Cuando la Comisión Europea publicó el reglamento del NDICI en 2018, la sociedad civil convergió en torno a dos preocupaciones principales: una posible reducción de los recursos destinados a la ayuda al desarrollo y el riesgo de que el NDICI consolidara una tendencia que se había reforzado en el marco del presupuesto actual, a saber, la utilización de la AOD para promover los objetivos políticos internos de la UE (migración y seguridad, así como intereses comerciales).
No hay una respuesta definitiva a ninguna de estas preocupaciones, ya que las negociaciones están en curso. Lo que sabemos, sin embargo, es la posición de las respectivas instituciones que determinará el resultado final. Aunque el Consejo Europeo es el negociador más frugal, su propuesta de julio de 2020 incrementó el presupuesto de acción exterior hasta el 9,2% del MFF (en comparación con el 8,9% actual). Esto no es mucho si tenemos en cuenta las ambiciones geopolíticas de la Comisión, pero no es un mal resultado dado que la UE pierde el 15% de sus recursos debido al Brexit.
En lo que se refiere específicamente al NDICI, en 2018 la Comisión Europea propuso un presupuesto de 78.900 millones de euros, y mientras que el Parlamento pidió un aumento de 3.500 millones de euros, el Consejo fijó su propia posición en 70.800 millones de euros. El PE, en una resolución adoptada tras la Cumbre del Consejo Europeo, declaró que no acepta el acuerdo político alcanzado sobre el MFF 2021-2027 y señaló el NDICI como uno de los quince programas insignia para los que quiere más financiación. Sin embargo, si finalmente aumenta el NDICI, es probable que dicho aumento sea marginal. Es decepcionante, por supuesto, sobre todo si tenemos en cuenta lo poco que se ha avanzado en la implementación de los ODS, el deterioro de los derechos humanos en todo el mundo, el debilitamiento del multilateralismo y la crisis de la COVID-19. Sin embargo, dado el contexto político y económico, podría haber sido peor.
La ayuda humanitaria, por otro lado, no se ha visto afectada por los recortes, sin duda debido al impacto de la COVID-19. Su presupuesto se mantendrá al menos al nivel propuesto por la Comisión en mayo de 2018 (9.760 millones de euros). Lo que se está negociando ahora son los 5.000 millones de euros adicionales que podrían concederse con cargo al Fondo de Recuperación para la COVID-19 de la UE.
En cuanto a una posible instrumentalización de la ayuda de la UE vinculada a frenar la migración o avanzar en otras prioridades internas, aspectos como la asignación de al menos el 10% del presupuesto del NDICI para temas relacionados con la migración, el lenguaje sobre la condicionalidad de la ayuda, el aumento de la flexibilidad y la expansión del Fondo Europeo para el Desarrollo Sostenible (mezcla y garantías) en el reglamento del NDICI, apuntan a una desvinculación de los principios de la eficacia de la ayuda. Dicho esto, al menos el 92% del presupuesto del NDICI podrá ser financiado por el CAD, posiblemente más si el Parlamento logra aumentar la proporción, y el Consejo y el Parlamento han mejorado sustancialmente la propuesta de la Comisión sobre el NDICI (por ejemplo, en relación con la erradicación de la pobreza).
En lo que respecta al ámbito de la salud global, el compromiso de destinar el 20% del presupuesto al desarrollo humano, recogido en el Programa para el Cambio de la UE, ha sido incorporado en el NDICI, lo que significa que el 20% de la AOD de la UE se destinará a salud, educación y protección social. La nueva Comisaria de Asociaciones Internacionales, Jutta Urpilainen, quiere ir más allá, de manera que el 20% sea el porcentaje mínimo que se podrá destinar a desarrollo humano. Sin embargo, es difícil saber si la UE hará mucho más en materia de salud global.
En el actual marco de financiación multianual, sólo catorce países han elegido la salud como una prioridad sectorial. El grueso de la financiación para el sector salud se canaliza a través de iniciativas globales de salud, multilaterales y partenariados. No obstante, es posible que haya más recursos a través de las dotaciones nacionales ahora que la pandemia de la COVID-19 ha puesto al descubierto la debilidad de los sistemas de salud. Además de la probable redefinición de las prioridades de salud pública en el marco de la cooperación internacional de la UE, la Comisión se muestra firme en su empeño por mejorar la cooperación intersectorial, lo que es de esperar mejore la eficiencia de las acciones en el ámbito de la salud de la UE. A falta de una estrategia de salud global actualizada, la sostenibilidad del apoyo de la UE a la salud sigue siendo motivo de preocupación, especialmente en un momento en que la ayuda al desarrollo está cada vez más politizada.