Proceso de revisión del concepto de AOD en el seno del CAD

2015

Ana Henche Cuesta
Jefe del Servicio de Estadística - Subdirección General de Políticas de Desarrollo - Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica

El contexto de la financiación para el desarrollo ha cambiado mucho en estos últimos años, desde que la comunidad internacional acordó la Agenda de los ODM. La Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) continúa siendo un recurso esencial para el desarrollo, pero muchos países tienen acceso a un rango más diverso de recursos financieros, domésticos, internacionales, públicos y privados.

En este contexto y en el marco de la negociación de una nueva Agenda 2030, NNUU realizó una petición formal al CAD para que identifique y mejore la transparencia de todos los flujos desplegados en pro de un desarrollo sostenible (Total Official Support for Development - TOSSD) que llegan a los países socios, de forma que esto permita establecer una estrategia adecuada hacia los diferentes escenarios que se dan en los distintos tipos de países para cumplir los objetivos de desarrollo que se plantean en la nueva agenda. El CAD, a su vez, acuerda realizar un proceso de reforma de su AOD para adaptarla al nuevo contexto y procurar una mejora de los incentivos en su asignación.

Se está realizando un proceso de reforma de AOD en dos fases. Ciertas adaptaciones urgentes se realizaron ya en 2014. En la Reunión de Alto Nivel del CAD de diciembre 2014, se llegó finalmente a un acuerdo en la reforma de concesionalidad de créditos soberanos AOD. Con esta reforma se ha pasado de una definición de concesionalidad uniforme para todos los países receptores a aplicar criterios de diferenciación entre países socios para tener en cuenta sus respectivas situaciones, y de contabilizar la AOD en términos netos a hacerlo en función del “elemento de donación equivalente” (resultante de multiplicar el valor nominal del préstamo por el porcentaje de concesionalidad del mismo), permitiendo con ello que se generen incentivos adecuados en el sistema de Cooperación en términos de calidad de la ayuda y destino de la misma. Además, para reportar los créditos como AOD, estos deberán ser consistentes con la política de límites de deuda del FMI y la política de endeudamiento no concesional del Banco Mundial. Finalmente, los tipos de interés máximos permitidos en los créditos AOD se han reducido para todas las categorías de países y prácticamente se han reducido a la mitad para PMA y otros PRB.

Estos cambios empezarán a ser usados para los flujos de 2015, aunque convivirán con el sistema y definiciones anteriores hasta 2018, momento en el que se convertirán en el estándar de reporte.

A partir de ahora, y una vez acordada la nueva Agenda 2030, se está trabajando en otros temas pendientes de la reforma. Se está debatiendo cómo tratar los gastos generados en el país donante y que no se transfieren al país socio como flujo. Estos gastos siempre han sido objeto de crítica en el seno del CAD y son fundamentalmente: costes administrativos, gastos de becas, apoyo a refugiados, educación para el desarrollo, etc. Actualmente se están clarificando las directivas de reporte de estos gastos para mejorar la legitimidad, la transparencia y la comparabilidad en el reporte. Todavía está por ver si se produce alguna modificación en las directivas más allá de esta clarificación.

Otros temas pendientes son los relativos a la definición de fronteras entre AOD y TOSSD para los gastos de paz y seguridad. Para abordar este capítulo, se creó un grupo de trabajo de expertos INCAF – WP Stat (Grupo de Conflictos y Estados Frágiles del CAD y Grupo de Estadísticas del CAD). A fecha actual, este grupo ha identificado aquellos aspectos relacionados con los Gastos de Paz y Seguridad que los Estados miembro del CAD han propuesto como objeto de revisión para, en un primer momento, clarificar las directivas del CAD en caso de que sea preciso revisar la elegibilidad de ciertos gastos como AOD. El objetivo de este grupo de expertos ha sido principalmente la clarificación de directivas y no la ampliación de las mismas para incluir más actividades en AOD.

Por otro lado, dentro de esta reforma, las Naciones Unidas (Department of Field Support [DFS]/ and the Department of Peacekeeping Operations [DPKO]) están revisando la contribución al desarrollo de sus misiones de Paz. Actualmente el 7% de los gastos de algunas de estas Misiones se computan como AOD (no todas las operaciones de Paz de Naciones Unidas computan en AOD). Este porcentaje es idéntico para todas las misiones elegibles como AOD y se calculó en base al análisis de las actividades de cinco grandes misiones de Paz de NNUU. Actualmente se está revisando esta metodología de manera que no todas las misiones elegibles como AOD tengan el mismo porcentaje, sino que éste venga determinado por otros criterios tales como el mandato de la misión y las actividades incluidas en la misma.

También se está desarrollando el debate de cómo contabilizar en AOD los Instrumentos de Apoyo al Sector Privado utilizados por el donante. En la reunión de alto nivel del CAD de diciembre 2014 se encomendó al CAD y a su grupo estadísticas la tarea de investigar las dos posibles formas de contabilización de estos instrumentos: enfoque por instrumentos o enfoque institucional.

La contabilización por Instrumentos significa reportar la AOD como hasta ahora, cada intervención de desarrollo se detalla con una entrada contable en el reporte estadístico. El enfoque Institucional supone contabilizar como AOD la transferencia presupuestaria que realiza el donante a la Institución Financiera de desarrollo de su propio país que luego ejecuta las operaciones con el sector privado en los países en desarrollo. Este enfoque institucional plantea la inclusión de salvaguardas para asegurar que sólo computen como AOD las actividades que tengan un mandato de desarrollo mediante la inclusión de coeficientes prorrata que excluyan de la AOD aquellas actividades que no tengan el desarrollo como objetivo principal. También se plantean coeficientes prorrata para contabilizar exclusivamente las actividades de estas instituciones en países receptores de AOD.

Es importante subrayar que mientras que la reforma de AOD y creación de un nuevo marco estadístico en el seno del CAD ha sido uno de los inputs de la cumbre de financiación de Addis Abeba, la Agenda 2030 y los acuerdos de Addis deben a su vez tener implicaciones profundas en el trabajo que desarrolle el CAD en materia de financiación para el desarrollo. Los avances en el CAD deberán estar alineados con los acuerdos de Addis Abeba.

En el documento final de Addis Abeba se recogen múltiples compromisos que deben guiar el trabajo de las Instituciones financieras de desarrollo y Bancos de desarrollo en su trabajo con el sector público y privado. Son constantes en el documento las menciones a la transparencia, rendición de cuentas, cumplimiento de estándares internacionales sociales y medioambientales y alineación con las políticas y prioridades nacionales de los países socios. Se demanda a los bancos e instituciones financieras de desarrollo más información sobre el cumplimiento de estos aspectos. Amparados por esta Agenda de Acción de Addis Abeba, España y otros donantes en el seno del CAD desean que se incremente la información que actualmente los donantes reportan al CAD sobre sus operaciones con el sector privado al margen del enfoque de reporte de AOD que se termine adoptando. El Secretariado del CAD es favorable a realizar este ejercicio. Además, quedan algunas otras cuestiones por resolver como es la revisión de la forma de computar las operaciones de alivio de deuda que se ha previsto abordar en 2016.

En todo caso, la posición de España en el seno del CAD será la de defender que se incremente la transparencia en relación a las operaciones de apoyo al sector privado, especialmente las que computen como AOD.