Cristina Linaje Hervás
Equipo de Incidencia Política de Cáritas Española - Organización miembro de la Coordinadora de ONGD
La Unión Europea (UE) planifica su presupuesto con horizonte de largo plazo a través de un proceso de negociación complejo y extremadamente dependiente de la coyuntura doméstica de sus Estados Miembro (EM), así como de los difíciles equilibrios de poder entre las instituciones europeas. Una negociación clave que da forma a las prioridades y compromete los recursos para materializarlas, condicionando así las políticas europeas, incluida la política de cooperación, durante períodos de siete años, tanto en su fondo como en su forma. A pesar de ello, la atención que el proceso recibe en nuestro país no es proporcional a su importancia, menos aún si tenemos en cuenta que España está entre los cinco principales contribuyentes al presupuesto de la Unión, o que casi la mitad de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) española de 2018 fue desembolsada vía instituciones europeas.
Más de dos años después de haberse iniciado, el proceso de negociación continúa abierto y es previsible que no concluya hasta el segundo semestre de 2020. Su referencia es el paquete legislativo presentado por la Comisión Europea entre mayo y junio de 2018, sobre el que el Parlamento Europeo (PE) saliente ya emitió su posición con un informe aprobado en marzo de este año, que fue acogido positivamente por las organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, es importante tener en cuenta que será el Parlamento elegido en las elecciones europeas de mayo de este 2019 quien tome el relevo de la negociación una vez se haya activado, a inicios de noviembre, el diálogo tripartito denominado Trílogo. En el mismo, el Consejo Europeo y el Parlamento, con la mediación de la Comisión Europea, buscarán llegar a un acuerdo que requiere del apoyo unánime de los EM en el Consejo y del consentimiento del Parlamento.
Por su parte, el Consejo Europeo está teniendo dificultades para definir su posición conjunta. En tiempos del Brexit, a los EM se les acumulan las dificultades. Reino Unido es el cuarto mayor contribuyente al presupuesto de la Unión por lo que su salida deja un vacío que, conforme a la propuesta global de la Comisión, necesariamente implica un mayor esfuerzo de la Europa de los 27 (EU-27). Al mismo tiempo, un aumento de las contribuciones de cada EM lanzaría una señal de compromiso con una UE fortalecida, tras un largo período de crisis de identidad del proyecto de integración, pero no todos los países parecen estar por la labor. En definitiva, al momento de redactar este artículo, finales de septiembre de 2019, son aún muchas las incertidumbres y los debates abiertos que necesariamente deberán ser clarificados en los próximos meses.
Pero comencemos por el principio. Bajo el título “Un presupuesto moderno para una Unión que proteja, empodere y vele por la seguridad”, la propuesta de la Comisión se estructura en seis grandes capítulos o bloques de políticas públicas, cada uno de ellos concretados en distintos instrumentos legales, que reflejan tres ejes de actuación prioritarios: la competitividad de la economía europea en la era digital, la gestión migratoria desde una aproximación marcadamente defensiva y el impulso de un frente común en materia de seguridad exterior. Prueba de ello es que los fondos para migración, gestión de fronteras y seguridad han sido prácticamente triplicados y suponen entre un 3% y 4% del presupuesto global. Por su parte, ámbitos tradicionales de la UE, como la política de cohesión social o la política agrícola común, contarían con un 7% y 5% menos de recursos respectivamente. Toda una declaración de intenciones en tiempos de la Agenda 2030.
La acción exterior es posiblemente el ámbito donde de forma más explícita se concretan las dos características que recorren la propuesta presupuestaria de la Comisión para los próximos años: una mayor flexibilidad para hacer frente a necesidades imprevistas y circunstancias cambiantes, junto a una simplificación en la estructura interna del capítulo, que en la práctica implica pasar de los dieciocho instrumentos actuales a únicamente ocho. Con ello, la Comisión dice buscar una mayor coherencia y limitar la fragmentación actual, que estaría limitando la generación de sinergias entre instrumentos, y posibilitar así que la Unión “esté mejor equipada para perseguir sus objetivos y proyectar sus intereses, sus políticas y sus valores a escala mundial”. El conjunto del capítulo cuenta con un montante presupuestario sin precedentes, 123 mil millones de euros en siete años, es decir un 30% más de recursos que en el presupuesto actual, aunque dicho incremento se explica en gran medida por la incorporación del Fondo Europeo para el Desarrollo (FED), hasta ahora gestionado extra-presupuestariamente.
Lo anterior se concreta en la propuesta de crear un gran programa denominado Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (NDICI por sus siglas en inglés), dotado de 89 mil millones de euros, que absorbería hasta doce instrumentos vinculados con áreas como la política de vecindad, la paz y la estabilidad, los Derechos Humanos (DDHH) o la cooperación para el desarrollo, que actualmente cuenta con regulaciones específicas y se gestionan con cierta independencia. En definitiva, un “totum revolutum” de ámbitos estratégicos que puede generar un alto riesgo de debilitamiento de la política de cooperación para el desarrollo europea conforme a los objetivos definidos en los tratados, para acomodar otras prioridades de corto plazo relacionadas con la seguridad exterior y la contención de los flujos migratorios. Como prueba de ello, la propuesta inicial de la Comisión no incorporaba entre los objetivos definidos en el articulado del instrumento su orientación hacia la lucha contra la pobreza y la promoción del desarrollo sostenible y el ejercicio de derechos en el marco de la Agenda 2030. Tanto el PE como algunos EM han demandado un alineamiento más explícito y evidente del NDICI con dichos objetivos. Por su parte, la Acción Humanitaria (AH) continuaría siendo gestionada a través de un instrumento específico y contaría con un presupuesto global de 11 mil millones de euros, que supone más del 8% del monto global del capítulo de acción exterior.
Internamente, el NDICI reparte sus recursos en cuatro pilares. El principal es el geográfico, que contará con el 76% de los recursos y dos focos de atención prioritaria: África Subsahariana y los denominados países de vecindad, que conjuntamente absorben casi el 80% del presupuesto distribuible. África, además, es susceptible de recibir fondos adicionales provenientes del pilar temático y del de respuesta rápida, así como potencialmente también de la reserva. Asia y América Latina quedan a mucha distancia con apenas un 14% y 6% de los recursos totales del programa geográfico, respectivamente. Por su parte, el pilar temático, donde se incluyen las iniciativas vinculadas a áreas como los DDHH, el abordaje de los retos globales o el fortalecimiento de las OSC, apenas contaría con un 8% de los recursos, lo que supone un descenso de casi un 48% con respecto al MFP actual. El PE y algunos EM -entre ellos España- han manifestado la necesidad de ampliar el peso presupuestario de este pilar y, especialmente, del rubro de ‘retos globales’ en coherencia con un marco de trabajo en lógica de Agenda 2030.
Por último, la ya mencionada apuesta por una mayor flexibilidad en la gestión de los recursos toma forma en los dos programas restantes que conforman el NDICI. Por un lado, se reservarían cuatro mil millones de euros de fondos para financiar acciones de respuesta rápida para hacer frente a crisis emergentes, estableciendo vínculos con iniciativas desplegadas bajo el instrumento de AH. Además, se propone una reserva de hasta el 11% de los recursos del NDICI, lo que supone más de diez mil millones de euros no programables, de la que la Comisión podrá disponer para responder ante un amplio y poco definido tipo de circunstancias, a través de un proceso de toma de decisiones que tampoco parece claro. En tiempos en los que la relación de la UE con gran parte del mundo parece estar mediatizada por el sesgo anti-inmigración y otros intereses cortoplacistas, el riesgo de un uso discrecional y alejado de verdaderos objetivos de promoción del desarrollo sostenible parece una posibilidad más que real. En ese sentido, el papel de control sobre su gestión que pueda jugar el PE resultará clave.
Uno de los aspectos positivos de la propuesta es el compromiso de que al menos el 92% del gasto bajo este instrumento compute como AOD, porcentaje que podría incrementarse si el Consejo admite la propuesta del Parlamento de elevarlo hasta el 95%. Si bien es cierto que ello constituye una salvaguarda importante, lo cierto es que, en tiempos de ensanchamiento de las fronteras de la AOD, podría no resultar suficiente. Es por ello que las OSC europea están insistiendo en la necesidad de establecer porcentajes predeterminados de asignación por temáticas y prioridades trasversales, que guíen el proceso de programación y sirvan de hoja de ruta en la definición de las actuaciones. El PE ha respaldado en gran medida esta visión y ha demandado la inclusión, dentro del articulado del instrumento, los siguientes compromisos: dedicar al menos un 20% de los recursos a Países Menos Adelantados (PMA); destinar el 20% del gasto a desarrollo humano e inclusión social; garantizar que el 45% de las iniciativas contribuyen a la lucha contra el cambio climático y la protección medioambiental (frente al 25% propuesto por la Comisión); o que el 85% de las acciones incorporen la dimensión de género como elemento significativo.
Sin embargo, este planteamiento se enfrenta a la visión de la Comisión y de algunos EM, quienes plantean que no tiene sentido predeterminar porcentajes de gasto por sectores o prioridades transversales, ya que éstas han de ser determinadas en base a las necesidades de desarrollo de cada país socio, concretadas vía el diálogo político con cada país. Llama la atención el recurso a este argumento cuando, por el otro lado, la propuesta de la Comisión sí que incluye que al menos un 10% de los recursos del NDICI se destine a “abordar las causas profundas de la inmigración irregular y a apoyar la gestión migratoria y su gobernanza”, un porcentaje que podría incluso incrementarse como consecuencia de la presión que están ejerciendo algunos EM. En la misma lógica, tampoco parece coherente que se haya incorporado el nivel de cooperación del país socio en materia de migración como uno de los criterios que condicionarían la asignación de los recursos.
Hemos visto cómo el trabajo con las OSC se vincula con el pilar temático desde claves de fortalecimiento del espacio cívico y del trabajo en red para favorecer su implicación en el diálogo sobre la política de desarrollo. Sin embargo, la propuesta actual no ofrece excesiva claridad sobre cuál será la participación de las OSC y las organizaciones no gubernamentales para el Desarrollo (ONGD) en la implementación de los programas bajo el pilar geográfico, donde se ubica el grueso de los recursos.
Lo que sí que parece evidente es que el sector privado verá su papel reforzado en los próximos años ante el interés de la Comisión por atraer inversiones del sector privado adicionales a los recursos del NDICI. Los vehículos para ello serán principalmente dos: el Fondo Europeo para el Desarrollo Sostenible+ (FEDS+, que constituye una versión ampliada del actual FEDS), y el Fondo de Garantías Exteriores, destinado a apoyar las operaciones del FEDS+. En términos de volumen de recursos, la propuesta inicial de la Comisión alcanzaba los 60 mil millones de euros, pero no ha terminado de clarificar cuántos de esos recursos saldrían del presupuesto del NDICI. Algunas voces señalan que estaría entre los diez mil y once mil millones de euros, provenientes del pilar geográfico. La preocupación de las OSC en torno a este instrumento es alta, por distintas razones que no es posible abordar con profundidad en este artículo. Únicamente señalar que la dimensión que propone adoptar la Comisión con este instrumento no es razonable en base a la experiencia acumulada, que no ha sido capaz de mostrar de forma clara su adicionalidad ni impacto en desarrollo. Además, conforme a la regulación actual, no se establecen salvaguardas que aseguren que las operaciones financiadas cumplen con estándares medioambientales y de DDHH, y no derivan en la privatización de derechos básicos como la salud o la educación.
En definitiva, al momento de cerrar este artículo son muchos aún los debates abiertos y las incertidumbres en torno a cómo quedará finalmente configurada la política de cooperación europea de los próximos años, más aún si tenemos en cuenta que se retoma el proceso con nuevos representantes en las instituciones europeas, tras las elecciones de mayo, y los cambios en el contexto político de algunos EM. Lo que sí parece claro es que la propuesta que está sirviendo de referencia para la negociación no es otra cosa que la puesta de largo de visiones y tendencias que ya se venían desplegando desde el espacio europeo en los últimos años: diplomacia comercial, gestión migratoria y aumento de la preocupación por la seguridad exterior. Un debate que merece la pena seguir, en la medida en que configurará el papel que la UE se siente llamada a desempeñar en un contexto global como el actual.