La erosión gradual de la ayuda

2023

Eurodad

En 2022, amplias zonas del Sur global se vieron sumidas en una emergencia compleja y de múltiples niveles debido a la policrisis provocada en parte por la pandemia de la COVID-19 y agravada por la guerra de Ucrania. Ese mismo año, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) alcanzó un nuevo máximo histórico 204.000 millones de dólares (un 13,6% más que el año anterior).

Sin embargo, la verdad que se esconde tras estas cifras tan positivas es que una cantidad significativa de la misma nunca salió de los países enriquecidos "donantes" gracias a las normas que rigen la ayuda. En realidad, 30.900 millones de dólares (casi el 15% de la AOD total) se reportaron en concepto de gastos de acogida de personas refugiadas, donaciones de excedentes de dosis de vacunas COVID-19 y alivio de la deuda. La inclusión de estos costes ha inflado los presupuestos de AOD, mientras que, al mismo tiempo, la población del Sur global ha estado recibiendo muchos menos recursos de los que necesita para hacer frente a las crisis superpuestas.

Además, a pesar de haber transcurrido más de 50 años desde que se asumió el compromiso del 0,7%, los niveles de AOD solo han alcanzado una media del 0,36% -la mitad de lo comprometido- para todos los países que se encuentran bajo el paraguas del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. La mayoría de los miembros del CAD simplemente no están cumpliendo su compromiso del 0,7%: en 2022, sólo cinco lo cumplieron o superaron ese objetivo: Dinamarca, Alemania, Luxemburgo, Noruega y Suecia. Oxfam calcula que el incumplimiento de los países "donantes" ha costado a los países de renta baja y media 6,5 billones de dólares en ayuda no entregada entre 1970 y 2021. Los miembros del CAD tampoco están apoyando adecuadamente a los países más frágiles y pobres del sur global al no canalizar entre el 0,15% y el 0,20% de su renta nacional bruta a los países menos desarrollados (PMA), un compromiso reafirmado en 2015 con la Agenda 2030 y la Agenda de Acción de Addis Abeba. En 2022, solo alrededor del 0,057% del total de la AOD se canalizó hacia estos países.

Es probable que en 2025 la comunidad internacional vinculada a la cooperación para el desarrollo se reúna en una nueva conferencia internacional sobre Financiación para el Desarrollo. En el camino hacia esa cumbre, los miembros del CAD deben evaluar seriamente si todos sus flujos de ayuda son adecuados para los objetivos de la misma, y cuánto tiempo más quieren seguir incumpliendo sus compromisos con el Sur global.

Aquí se presenta una visión general de las principales tendencias observadas en las cifras preliminares de la AOD de 2022 publicadas por el CAD en abril de 2023 y se sostiene que la inflación de la AOD con costes que no le pertenecen socava el valor de las estadísticas de ayuda.

Los volúmenes de AOD no son tan buenos como parecen

En 2022, la ayuda alcanzó los niveles más altos jamás registrados. Mientras que el aumento de la ayuda en 2021 había respondido en gran medida a la pandemia de la COVID-19 y a las crisis colaterales, no fue así en 2022.

La invasión de Ucrania cambió el terreno de juego en muchos sentidos. Por un lado, el aumento de las cifras de AOD en 2022 se explica en parte por el apoyo financiero prestado a Ucrania, que supuso el 7,8% de la AOD (16.100 millones de dólares). Mientras tanto, la AOD destinada a actividades relacionadas con la COVID-19 se redujo hasta los 11.200 millones de dólares, un 45% menos que los 21.800 millones de dólares de 2021. Esto estuvo en consonancia con la mejora de la situación en la emergencia sanitaria. Al mismo tiempo, los países del CAD establecieron un nuevo récord de AOD reportada en 2022 como costes relacionados con la acogida de personas refugiadas, que ascendió a 29.300 millones de dólares (lo que representa el 14,4% de la AOD total reportada para ese año). El récord anterior se estableció en 2016, en el contexto de la guerra en Siria y la crisis de personas refugiadas relacionada con ésta, por un total de 18.900 millones de dólares (11,6% de la AOD total). Solo los países de la UE del CAD (20 de los 32 que lo componen) han sido responsables del 52% de la AOD total reportada como costes relacionados con la acogida de personas refugiadas (lo que equivale a 15.300 millones de dólares). En el caso de la República Checa, Polonia e Irlanda, estos costes representaron más del 50% de sus niveles totales de AOD en 2022.

El coste de la acogida de personas refugiadas en el total de la AOD es tan importante en algunos países del CAD que, si se dejaran de lado esos costes, las cifras habrían disminuido en comparación con el año anterior. Este ha sido el caso de la República Checa, Dinamarca, Finlandia, Italia, Noruega, Suecia, Suiza y el Reino Unido.

Proporción de los costes de los refugiados en los donantes de la AOD 2022, en %
Gráfico 1: Proporción de los costes de los refugiados en los donantes de la AOD 2022, en %.

No es probable que esta tendencia cambie en 2023, ya que la campaña ONE calcula que 31.560 millones de dólares de ayuda podrían destinarse a acoger personas refugiadas. Además, a pesar del clamor desde años de las organizaciones de sociedad civil en contra de esta práctica, se han seguido computando como AOD las donaciones de excedentes de vacunas contra la COVID-19 al sur global. Las donaciones de vacunas declaradas como AOD ascendieron a un total de 1.530 millones de dólares (el 0,8% de la AOD total) en 2022, de los cuales 1.510 millones eran excedentes, o dosis "sobrantes". Las dosis compradas específicamente para países en desarrollo representaron apenas el 1% del total donado en 2022. Aunque la cifra de donaciones de vacunas sobrantes es baja en 2022, las expectativas de sociedad civil eran que los miembros del CAD hubieran abandonado por completo la inclusión de estos costes. En conclusión, en 2022 se desviaron cantidades considerables de AOD de donde más se necesitaban para cubrir gastos como el alojamiento de personas refugiadas en los países donantes del CAD o la donación de dosis sobrantes de la vacuna contra la COVID-19. Esto es inaceptable, teniendo en cuenta el papel fundamental que la AOD debería desempeñar en la erradicación de la pobreza y las desigualdades y en la consecución de los ODS. Para muchos países del Sur global, la ayuda es una de las pocas opciones disponibles para obtener financiación adicional en sus presupuestos, de modo que puedan aumentar el gasto en servicios públicos y programas sociales sin incrementar su déficit fiscal.

Las cifras preliminares de la AOD 2022 no son las cifras de la "AOD real

Durante los últimos 40 años, el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE ha ido estableciendo las normas para calcular la AOD, modificándolas periódicamente. Algunas de estas modificaciones han permitido mejorar la calidad de la ayuda, como por ejemplo la Recomendación del CAD sobre la desvinculación de la AOD. Otras, en cambio, han erosionado la calidad de la AOD: por ejemplo, la inclusión del alivio de la deuda en el sistema de “grant equivalent” (donación equivalente) o la posibilidad de declarar como ayuda la donación de excedentes de vacunas.

Las normas actuales permiten a los donantes del CAD declarar con cargo a su presupuesto de AOD lo siguiente: una estimación del gasto en personas refugiadas durante su primer año en el país donante; los costes atribuidos a estudiantes en el país donante; el alivio de la deuda concedido a los acreedores; y, desde 2021, el excedente de dosis de vacunas COVID-19 donadas a países en desarrollo que pueden recibir AOD y los costes relacionados (es decir, el transporte). Sin embargo, ninguno de ellos representa una transferencia de fondos a los países del sur global, sino más bien un desvío de fondos de donde más se necesitan. A lo largo de los años, las organizaciones de sociedad civil han expresado su preocupación por la declaración de estos costes como ayuda, ya que no se ajustan a la definición de AOD, que se centra en promover el bienestar de los países del Sur global.

En 2022, la inclusión como AOD de algunos de estos costes ha permitido a los miembros del CAD inflar sus cifras de AOD en 30.900 millones de dólares (o casi el 15% de la AOD total) con:

  • 29.300 millones de dólares computados como costes de personas refugiadas en el país donante;
  • 1.500 millones de dólares computados como donación de excedentes de dosis de vacunas contra la COVID-19, y
  • 116 millones de dólares notificados como alivio neto de la deuda.

Esto representa un aumento de la inflación de la AOD en comparación con 2021 del 155% (18.800 millones de dólares).

La inflación de la AOD socava el valor de las estadísticas sobre la ayuda. En la actualidad, las cifras presentadas oficialmente ofrecen una imagen cada vez menos sólida de los recursos recibidos por los países del Sur global para poner en marcha los planes de desarrollo decididos por el propio país.

El concepto de "AOD real" debe volver al debate público La erosión de las normas en torno a la AOD se está traduciendo en una disminución de los niveles de ayuda que llegan directamente a los países del Sur global. En 2022, los altos niveles de ayuda enmascararon el hecho de que una cantidad significativa de la misma no es ayuda real y no está llegando al sur global. En 2023, las organizaciones de sociedad civil deben unir sus fuerzas para volver a poner el concepto de "AOD real" en el debate público y hacer que los donantes del CAD rindan cuentas sobre cómo están cumpliendo sus importantes compromisos históricos con el Sur global.

Además, antes de que tenga lugar una nueva conferencia internacional sobre Financiación para el Desarrollo, posiblemente organizada por España, es más importante que nunca que todos los actores del desarrollo participen en un debate real en el que la ayuda se redefina como reparación, de un pasado colonial, y no como caridad. Esto significaría que la ayuda del futuro se centraría en abordar las estructuras que han producido y siguen produciendo desigualdades en todo el Sur global, y se basaría en la justicia social y económica.