José Antonio Alonso
Catedrático de Economía Aplicada (UCM)
Nos encontramos sumidos en una etapa donde buena parte de los pilares sobre los que se articuló el orden liberal de la postguerra, entre ellos el sistema multilateral, parecen resquebrajarse ante nuestros ojos. La decisión de la Administración Trump de retirar a Estados Unidos del Acuerdo de París y de algunas agencias de Naciones Unidas, como la OMS, UNRWA o UNESCO, y de reducir los fondos a otras muchas (como el PNUD u OCHA), abocan a la ONU a la más profunda crisis de financiación en sus ocho décadas de existencia. El país que dio origen al sistema multilateral, aquel sin cuyo concurso protagonista no hubiera sido posible el nacimiento de Naciones Unidas, es quien más abierta y frontalmente se dispone hoy a demoler su criatura.
Pero, desengañémonos, la crisis de Naciones Unidas precede a estas desafortunadas decisiones, protagonizadas por un gobierno que parece desentenderse de las reglas y acuerdos internacionales, que abraza un nacionalismo excluyente y se muestra decidido a asentar las relaciones internacionales sobre el sistemático recurso a la amenaza y la agresión. Las decisiones de Trump son, si se quiere, la abrupta puntilla a un proceso de desafección respecto de las instituciones multilaterales que viene de largo y al que han contribuido muchos países. Esa desafección encuentra sus razones profundas en dos factores que han venido gestándose en el tiempo y que mutuamente se refuerzan: por una parte, la desconfianza que suscita la capacidad y eficacia del sistema multilateral, tal como está actualmente configurado, para afrontar los desafíos colectivos; por otra, la rocosa resistencia que las potencias revelan para ceder parte de su capacidad de decisión y autonomía estratégica, en beneficio de una acción concertada a escala internacional. Se da así la paradoja de que cuando más necesaria es la acción cooperativa a escala internacional para gobernar los procesos de globalización y afrontar los desafíos globales, más debilitado y cuestionado se encuentra el sistema multilateral desde el que construir esa respuesta.
Esta debilidad del sistema multilateral afecta a muchos ámbitos de la gobernanza global, pero en especial daña la capacidad que la comunidad internacional tiene para regular y proveer los bienes públicos globales, aquellos que afectan a todos, ricos y pobres, sin posibilidad de exclusión. Bienes públicos que se demandan porque son claves para sostener la vida, la estabilidad y el progreso de la humanidad. Entre esos bienes, ocupa un lugar preferente la salud global. No todos los aspectos relacionados con la salud tienen la condición de bien público internacional, pero sí lo tienen, sin duda, aquellos componentes que se relacionan con el combate contra las enfermedades transmisibles. El caso de la Covid-19 ilustra esta caracterización: no importa donde se haya iniciado el foco infeccioso, en un mundo interdependiente sus efectos alcanzan a todos los rincones del planeta. Pero, incluso aquellos ámbitos de la salud que no son bienes públicos internacionales son ámbitos que afectan a un derecho básico de las personas (la posibilidad de desplegar una vida saludable), por lo que es función de las instituciones públicas –también de las multilaterales- establecer las condiciones para su protección y disfrute.
Pues bien, el deterioro del sistema multilateral no solo dificultará el futuro avance en los niveles globales de salud, sino que también pondrá en riesgo alguno de los logros que se suponían definitivamente conquistados. Por ejemplo, uno de los más reseñables avances en este campo vino de la mano de las campañas globales de vacunación, acometidas en las décadas de 1960 y 1970, con apoyo de fundaciones privadas, organismos multilaterales y donantes, y que tenían como objetivo combatir enfermedades (como la viruela o la polio) que eran causa de muerte o de daños físicos severos en las poblaciones del mundo en desarrollo. En la actualidad asistimos a una reacción por parte de algunos gobiernos, entre ellos el de Trump, que cuestiona estas terapias, contrariando la evidencia histórica y la fundamentación científica ¿Qué sucederá con enfermedades que requieren esos tratamientos, algunas de ellas con preocupantes rebrotes en los últimos tiempos? ¿cómo afrontar la próxima crisis vírica?
Pero, las actividades multilaterales en apoyo a la salud van más allá del ámbito de las vacunas o de la prevención y tratamiento de enfermedades transmisibles. También forma parte de su mandato fortalecer los sistemas nacionales de salud, combatir enfermedades no transmisibles de creciente incidencia (como las cardiopatías, el cáncer o la diabetes), mejorar los niveles de salud materno-infantil o prevenir, vigilar y proteger a las poblaciones frente a las posibles emergencias (entre otras las sanitarias). El debilitamiento del sistema multilateral terminará por dañar los avances en todos esos frentes.
Fijémonos en lo que constituye la institución central del sistema multilateral de salud: la OMS. El presupuesto previsto para el bienio 2026-27 (4.267 millones de dólares) supone ya un retroceso del 14% respecto al del bienio anterior. Una parte de lo previsto corresponde a las cuotas de los países (que están siendo redefinidas tras la salida de Estados Unidos), otra parte son aportaciones voluntarias, pero ya establecidas (bien por estar acreditas o por formar parte de un proceso plurianual en curso), pero restan todavía 1.649 millones de dólares (el 39% del total) que están por ser financiados ¿Habrá la voluntad política y el músculo financiero por parte de los países para dar respuesta a esa demanda? Recordemos que no solo Estados Unidos ha reducido sus aportaciones, sino también un grupo amplio de países europeos –entre los que está el Reino Unido, Francia o Alemania, principales proveedores de financiación al sistema multilateral, - que han anunciado severos recortes en su ayuda, acuciados por la necesidad de reducir sus déficits públicos.
Si esto sucede con la OMS que tiene una parte de su financiación asociada a cuotas obligadas de los Estados miembros, más vulnerable es la posición de aquellas otras organizaciones o fondos que dependen crucialmente de las aportaciones voluntarias de los países. Por ejemplo, tomemos el caso de UNAIDS, la organización encargada de combatir el VIH: la financiación recibida en 2024 (223 millones de dólares) supuso un 17% menos de la recibida tres años antes, en 2020, pero, además, casi el 50% de los fondos de aquel año proceden de Estados Unidos. ¿Cómo mantendrá su actividad esa organización, crucial para países como los del Cono Sur de África, tras las decisiones de la Administración Trump? Recurramos a otro ejemplo ilustrativo: el caso de GAVI, la alianza global sobre vacunas. En el período 2021-24, Estados Unidos contribuyo a esta organización aportando el 24% de sus fondos; pero otro 24% de los recursos fueron aportados por Alemania y el Reino Unido, dos de los países que han anunciado recortes en su ayuda ¿Cómo afectará esta regresión en la provisión de recursos a esta alianza tan central en el sistema de salud global?
No conviene minimizar los efectos que se pueden derivar de la seria crisis de financiación en que se sume al ecosistema de instituciones multilaterales de salud a escala global. Su impacto se medirá desafortunadamente en sufrimiento y en vidas humanas, en costes económicos y humanos y en vulnerabilidad creciente de las poblaciones. Es importante, por tanto, que surja en la comunidad internacional un grupo de países que reafirmen su compromiso multilateral y se muestren dispuestos a compensar, en parte al menos, los efectos que genere la retirada de fondos de los donantes más reacios. Es una forma de preservar un sistema y unos valores necesarios para poner a la vida (de las personas y del planeta) en el centro de las preocupaciones, a la espera de que el tiempo vuelva a hacer ver a aquellos países hoy reacios que, en un mundo interdependiente, la mejor forma de defender el interés nacional es a través de la cooperación internacional.
Como la Covid-19 nos ha enseñado lo que no se invierta hoy en salud de manera preventiva, termina por convertirse mañana en un coste amplificado (y a veces irreversible). Por ello, el gasto en salud global no es optativo: es una inversión obligada en las personas y en sus capacidades para hacer posible que puedan optar por el modo de vida que valoran. Es más, como recuerda el premio Nobel Amartya Sen, entre las capacidades humanas, la referida a la salud ocupa un puesto preferente porque tiene una naturaleza habilitante, que condiciona el despliegue de otras muchas capacidades. Confiemos, pues, en que haya un número suficiente de países que asuman las implicaciones de esa aseveración.